第二节 严格监控：政府应对公民网络参与的本能反应（1 / 2）

一、政府对公民网络参与的最初认知

在网络参与的初始阶段，面对应接不暇的网络事件和咄咄逼人的质疑、指责甚至谩骂，某些长期习惯于高高在上、耀武扬威的官员产生了极度的不适感，对网民和网络参与采取消极的认知、敌视的态度，认为网民是恶民，网络民意不具有代表性，把网络参与当作会对社会稳定大局构成极大威胁的“洪水猛兽”。

（一）网民是恶民

互联网上充斥着无数的公共事件和话题，网民可以自由地发表看法、提出意见、展开批判。这其中有些内容直接将矛头指向政府和某些官员，网络问政的很大一部分实际上是“网络骂官”。网民对政府的某些做法产生不满和抱怨，会通过互联网这个意见表达的窗口发泄，网络参与实际上起到了社会“安全阀”的作用。面对网络上的质疑和谩骂，许多官员认为在网络上由于身份被隐匿，人表现出了自身恶的一面，网民是没有修养的刁民，是狂热无度的暴民，是缺乏理性的一群乌合之众。他们对网民没有好感，认为其影响了网络公共秩序，甚至破坏社会稳定。网民运用的人肉搜索等手段更是不道德的网络工具。2006年《中国青年报》社会调查中心与腾讯网新闻中心联合针对网络暴民的定义开展了一项在线调查（3226人参与），得票率最高的六项“网络暴民”的典型特征是：主观上有恶意干涉、制裁别人的倾向；出口成“脏”；不经当事人允许就擅自公开其**；威胁当事人的人身安全；动不动就质疑当事人的道德品质；盲目跟随、夸大别人的意见。

坦率地说，网民在互联网上发表的看法，提出的批评的确有失当之处，很多不明真相的网民往往从自身情感判断出发以不适当的言辞攻击政府、官员和其他公民，这是必须谨慎对待、加以防范的。但是，从更高的层次说，政府面对网络上的质疑和批判应该以包容的姿态对待，对网络上的误会和谩骂应该积极地回应和解释，而不应该采取敌视的态度。事实上政府认为是“暴民”、“刁民”的网民正是贪官庸吏的克星，是政府和官员不作为、乱作为的眼中钉。如果这样的“暴民”、“刁民”能让政府和官员行事更为慎重，这便是其最大社会价值。这些网民应该赢得充分尊重，而当“暴民”、“刁民”被充分尊重时，自然也就成了真正的“良民”；若官员都拿“暴民”、“刁民”当“人民”或“主人”，官员心中也就没有网民为“恶民”这个概念了。广东省委书记汪洋曾说：“看到很多网民骂我，把我说得一塌糊涂，当然也有挺我的，这些都是正常的……百姓可以通过各种方式表达自己的诉求。”“为什么领导可以发脾气，群众不能发脾气呢？为什么领导可以骂娘，群众不能骂娘？”这说明在汪洋看来，人民绝不是“恶民”，人民的各种意见都要虚心听取。而与之相反的是，有些领导干部对群众的怨言充耳不闻，对百姓的疾苦视而不见，对民众诉求敷衍了事，还把网民中的个别非理性行为当作网民的整体加以批判，这样的官员才是真正的“恶官”、“刁官”。说到底，网民的本质是公民，而不是生活在真空中的“网虫”，更不是“网络暴民”。当前互联网和网络参与正在成为提升社会凝聚力的枢纽，善待网民，信任人民，培养公民才是政府对待4亿多网民的正确态度。

（二）网络民意不具有代表性

面对网络参与的蓬勃发展，我们需要正视并准确认识一个重要问题：网络民意是否能够代表民意？一段时期以来认为网络民意不具代表性的观点在政府和学界盛行，这种观点认为网民只是民众的一部分，网络主要是年轻人的娱乐工具，因此网民的意见不能成为民意的代表。2006年知名经济学家樊纲曾在某报的论坛上就网民与改革的问题发表看法称：“网民是一个特殊的群体，但中国更大的利益群体在网的外面，多数的农民、民工都不在网上，不是网民能够代表的，所以网民不能以民意代表自居。因此政府也不能光看网上的东西，不是说使网民高兴了就等于大家都高兴了，不能仅以网上的舆论来左右自己的政策。”类似的言论成为某些政府和官员忽视网络民意、漠视民众诉求的挡箭牌。

或许认为网络民意不具代表性的观点在2006年有一定的说服力，但是互联网的发展一日千里。五年之后的2011年，我国网民数量已经从2006年的1.32亿人猛增至4.57亿人，超过全国人口数的三分之一。况且网络已经从开始的精英主导走向普通大众。根据中国互联网络信息中心2011年7月发布的《中国互联网络发展状况统计报告》显示，当前我国网民的主体已经从过去高学历、高收入人群逐渐过渡到中低收入、高中以下学历的人群。截至2011年6月底，我国农村网民规模为1.31亿，占整体网民的27%。随着农村互联网接入条件不断改善，农村网络硬件设备更加完备，农村地区网民规模在持续增长，这还不包括大量长期生活在城市的进城务工人员。互联网的大众化趋势造成网络在全社会各个基层的普及，如此大规模的网民人数已经具有较强的代表性。从**、**等党和国家领导人在与网民互动交流时的谈话也可以看出高层领导对于网络民意的高度重视和尊重，实际上给予了网络民意的合法性，使那些认为网络民意缺乏代表性的言论不攻自破。客观地说，虽然网络民意不能等同于民意，虽然当前网络参与代表性存在城乡分布、年龄分布、地区分布上的结构性失衡，但是它已经越来越接近主流民意。况且当前中国社会日益分化，民众对任何事件的观点、态度和看法很难达成一致，如果说网络民意不能等同于民意，至少网络民意是民意的一部分。网络民意的重要意义不在于意见本身是否准确代表了多数公众的偏好，而是在于政府对这种民众意见的表达方式是否认同和重视，能否真正使得民众在公共事务中与政府、社会精英分享话语权，将来自平民的声音传递给政府和政策制定者，并在政府行动中得到体现。

（三）网络参与威胁社会稳定

公民网络参与直接指责政府管理弊端，揭露官员**行为，对政府和官员构成了极大的压力。面对热点事件，特别是当涉及社会民生、官员**、国际关系等敏感话题的事件发生，个别网民情绪过激、言语失当、攻击官员个人，甚至把矛头指向党、政府和社会主义制度。网络参与所表现出来的种种非理性倾向往往被某些官员抓住，借此得出结论：网络参与等同于网络群体**件，是对党和政府的公然挑衅，是威胁社会安全稳定大局的“洪水猛兽”。客观地说当前的网络群体**件具有三方面特征：第一，网络行动与现实行动相融合。如发生在某些地区的出租车司机罢运事件，往往是先在互联网上散播消息，引发关注，后在现实中实施大规模的**。第二，不达目的誓不罢休。对于政府的某些不当行为和官员的违法行为，网民不仅仅局限于在互联网上将其曝光，而是以强有力的态度要求有关部门彻底查办，大有种舍得一身剐，敢把皇帝拉下马的气势，且持续时间长，不达目的誓不罢休。第三，网络群体**件受到敌对势力影响。很多网络事件发生、发展的进程中受到敌对势力的影响和煽动，敌对势力试图借机会将事件升级，将矛头指向党和政府。正因此，某些政府和官员对网络参与采取封杀的策略：删帖子、关网站、追查责任人。然而，政府对于网络参与的敌对行为并没有取得良好的效果，反而促使网络参与特别是非理性参与的扩大化，使某些网民表现得更为情绪化、更为狂热、更为极端。

对于网络参与与社会稳定的关系应该客观、辩证地加以认识。首先，网络参与不能等同于反党**的网络群体**件，两者有着本质的区别。客观地说，大多数网民无论是对政府表达的不满还是批评、谩骂，都是希望政府能够更加代表民意，提升社会管理和公共服务水平，净化党员干部队伍，这与党和政府的根本任务相一致。而对于那些借题发挥，借网络参与之名施行反党**之实的行为应该坚决抵制并追查到底。其次，互联网是一把双刃剑，网络参与同样具有积极和消极的两面性。不可否认的是某些网民不理智的行为的确对于网络秩序甚至是社会秩序构成一定的影响，但必须认识到的是这毕竟是网民中的少数人。大多数的网络参与是公民表达自身诉求、维护个人合法权益、为政府建言献策的行为。随着互联网的不断发展，网民在网上的行为会越发成熟和理智，而这需要一个积累和成长的过程。有序的网络参与需要政府的合理引导，一味地阻碍和抵制只会导致网络参与向更加无序化、极端化的方向发展。

二、冲突与缺失：政府应对网络参与的法律措施

（一）规范公民网络参与的法律文本

中国是以独立的法律来控制网络参与和网上言论的国家。为了维护互联网秩序、促进互联网健康发展政府通过建立一整套法律法规体系对我国公民网络参与行为进行全面的规范和控制。从1994年我国接入国际互联网至今，全国人大、国务院新闻办、公安部、信息产业部、文化部、新闻出版总署、中国互联网协会等各级各类主管部门已经颁布施行与互联网相关的全国性的法律法规和重要文件60余部，成为世界上互联网法律法规最多的国家。这些法律法规涉及与互联网相关的多方面内容，主要包括：互联网资源管理制度、互联网内容管理制度、互联网业务管理制度、互联网信息安全管理制度、网络知识产权制度、电子商务制度、网络犯罪法律制度等。

总体上看与公民网络参与相关的法律法规主要是对公民及法人的网络行为特别是在互联网上发布的言论进行监管。笔者将其中几部与网络参与相关的法律法规及涉及言论监管的条款按照颁布时间顺序进行了总结和归纳：

1997年12月11日，国务院批准公安部发布《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》，其中第一章《总则》第五条规定：任何单位和个人不得利用国际互联网制作、复制、查阅和传播下列信息：（一）煽动抗拒、破坏宪法和法律、行政法规实施的；（二）煽动颠覆国家政权，推翻社会主义制度的；（三）煽动分裂国家、破坏国家统一的；（四）煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；（五）捏造或者歪曲事实，散布谣言，扰乱社会秩序的；（六）宣扬封建迷信、淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖，教唆犯罪的；（七）公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的；（八）损害国家机关信誉的；（九）其他违反宪法和法律、行政法规的。”

2000年9月25日，国务院颁布《中华人民共和国电信条例》，其中第五章《电信安全》第五十七条规定：任何组织或者个人不得利用电信网络制作、复制、发布、传播含有下列内容的信息：“（一）反对宪法所确定的基本原则的；（二）危害国家安全，泄露国家秘密，颠覆国家政权，破坏国家统一的；（三）损害国家荣誉和利益的；（四）煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；（五）破坏国家宗教政策，宣扬邪教和封建迷信的；（六）散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；（七）散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪的；（八）侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；（九）含有法律、行政法规禁止的其他内容的。”

2000年9月25日，国务院颁布的《互联网信息服务管理办法》，其中第十五条重复规定了《电信条例》第五十七条规定的内容。其中第二十条规定：制作、复制、发布、传播本办法第十五条所列内容之一的信息，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关、国家安全机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》等有关法律、行政法规的规定予以处罚。

2000年10月8日，信息产业部发布《互联网电子公告服务管理规定》，其中第九条规定：任何人不得在电子公告服务系统中发布含有下列内容之一的信息（具体内容同《电信条例》第五十七条）。第十三条规定：电子公告服务提供者发现其电子公告服务系统中出现明显属于本办法第九条所列的信息内容之一的，应当立即删除，保存有关记录，并向国家有关机关报告。

2002年11月15日，国务院颁布施行《互联网上网服务营业场所管理条例》，其中第三章《经营》第十四条规定互联网上网服务营业场所经营单位和上网消费者不得利用互联网上网服务营业场所制作、下载、复制、查阅、发布、传播或者以其他方式使用含有下列内容的信息：除《电信条例》中规定的九条外加入新的一条，即“危害社会公德或者民族优秀文化传统的”。第十九条规定：互联网上网服务营业场所经营单位应当实施经营管理技术措施，建立场内巡查制度，发现上网消费者有本条例第十四条、第十五条、第十八条所列行为或者有其他违法行为的，应当立即予以制止并向文化行政部门、公安机关举报。

2003年7月1日，文化部颁布施行《互联网文化管理暂行规定》，其中第十九条规定：互联网文化单位应当实行审查制度，有专门的审查人员对互联网文化产品进行审查，保障互联网文化产品的合法性。2011年4月1日文化部颁布施行了新版《互联网文化管理暂行规定》，其中第十八条规定：互联网文化单位应当建立自审制度，明确专门部门，配备专业人员负责互联网文化产品内容和活动的自查与管理，保障互联网文化产品内容和活动的合法性。

2005年9月25日，国务院新闻办公室、信息产业部联合发布《互联网新闻信息服务管理规定》，其中第十九条规定互联网新闻信息服务单位登载、发送的新闻信息或者提供的时政类电子公告服务，不得含有下列内容：除《电信条例》规定的九条外，新增二条即“煽动非法集会、结社、游行、示威、聚众扰乱社会秩序的”和“以非法民间组织名义活动的”。第二十三条规定发现互联网新闻信息服务单位登载、发送的新闻信息或者提供的时政类电子公告服务中含有违反本规定第三条第一款、第十九条规定内容的，应当通知其删除。互联网新闻信息服务单位应当立即删除，保存有关记录，并在有关部门依法查询时予以提供。

（二）公民网络参与的立法缺陷

不可否认，我国对于互联网和网络参与的立法对规范公民和法人网络行为、维护良好的互联网秩序，营造健康向上的互联网文化起到了积极的促进作用，但是应该看到的是网络立法在我国乃至在全世界都还处在起步阶段，学术界对于互联网立法仍存在一定的争议。因此，纵观我国目前的互联网立法，在很多方面存在一定的缺陷和值得商榷之处。