第一节 公民网络参与政策议程设置：上海“钓鱼执法”（1 / 2）

一、上海“钓鱼执法”事件始末

（一）序幕：解释“钓鱼执法”

所谓“钓鱼执法”在英美法系国家又叫执法圈套（entrapment），是刑事司法中的诱惑侦查手段在行政执法活动中的运用。在西方是指行政机关及其工作人员为了实现对案件的办理，特意设计一些能诱发行政违法的情境，暗示或者诱使他人实施违法行为，以此来收集相关证据和掌握相关信息，从而对违法者实施行政处罚的一种行政执法行为。发生在我国的钓鱼执法与西方的情境有所不同，我国出现的“钓鱼执法”并非引诱被害人产生犯意，而是伪造证据迫使“被钓”人承认自己实施了并不存在的违法行为，目的是对其进行罚款。欺诈性和强迫性是我国“钓鱼执法”的显著特征。因此有学者认为，在我国“钓鱼执法”是指由公务员单独实施，或者两人以上的公务员与公务员、公务员与非公务员共同实施的，以获取罚款为目的，通过制造虚假证据，以暴力或其他威胁手段强迫行政相对人接受行政处罚的行为。从法学视角来说，“钓鱼执法”是一种违法行为。首先，“钓鱼执法”行为明显违背正当程序原则。正当程序原则要求：公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定之前必须使其享有知情权和申辩权的机会。具体到行政执法过程中，遵循正当程序就是要求政府部门在对相对人做出不利的决定之前，必须事先告知决定的事实理由和依据，必须听取当事人的陈述和申辩。而在我国出现的“钓鱼执法”事件明显违背了这些法定程序，执法者通过诱骗的方式栽赃当事人，逼迫当事人签署放弃陈述申辩的声明，从而达到进行处罚的目的。这种执法缺少起码的正当性与合法性，明显违背了正当程序的要求。其次，从执法主体看，一切公权力的行使都应当依法进行，不能随意将法定的执法权力委托给没有执法主体资格的个人去行使，更不能采用市场化的方式将执法中的调查取证权委托出去。而在我国出现的“钓鱼执法”案例中普遍存在公务员将权力授予了本不具有执法权力的主体，这就会出现为罚款而执法，甚至还会形成一个专业取证牟利的团伙，严重扰乱社会秩序、损害政府的形象、亵渎法律权威。因此，我国出现的“钓鱼执法”可以理解为行政执法过程中执法主体为了谋取利益而采取栽赃当事人迫使其接受处罚的一种违法行政行为。

（二）第一幕：张晖被罚，网友关注

2009年9月8日，上海某外企白领张晖上班途中好心搭载自称胃疼的陌生人，被上海市闵行区交通行政执法大队认定为非法营运，并处以1万元的行政罚款，告知其交付罚款10天后可取回扣押车辆。9月11日，张晖以“善良的被骗”为名在爱卡上海论坛发帖，认为闵行区交通行政执法大队以“钓鱼”手段非法取证。12日又以网名“公子羿”在天涯论坛发帖，痛陈自己被骗的经历，引起网民热议，主帖半个月内访问量超过18万次，评论近2000条，被转载于国内各大小论坛，引发强烈反响。互联网上转载“钓鱼执法”报道的网页达27万之多。张晖的帖文同时被“80后”作家韩寒的博客转载，网民的点击率在短时间内就升至48万人次，另有跟帖评论6000多条。

互联网上对张晖被罚事件的热议立刻引发连锁效应。上海本地的报纸、电台、电视台也都介入报道。9月16日，上海电视台新闻综合频道《新闻夜线》节目播出对闵行区交通行政执法大队大队长刘建强的采访，刘大队长以“这是工作秘密”首度回应社会，此话激起广大网民愤怒，随即成为网络名言。面对汹涌的网络民意，上海市及闵行区政府相关部门没有及时进行认真负责的回应，这就更加引发了网络舆论质疑声的高涨，网络声音几乎一边倒地批评闵行区交通行政执法大队“钓鱼”式的执法手段。9月28日，张晖向闵行区法院提起诉讼，要求法院撤销上海闵行区交通行政执法大队的处罚决定。9月底至10月上旬，由于社会关注点和各类媒体的报道都集中于新中国成立60周年，对上海“钓鱼执法”事件的关注暂时告一段落。

（三）第二幕：孙中界被罚，事件升温

距离张晖被罚事件仅仅过去不到一个月时间，2009年10月14日，上海某公司工作人员孙中界在路上好心搭载一位陌生人，被上海市浦东新区城市管理行政执法局认定为非法营运。当晚心中郁闷的他用菜刀自伤小指，被送往医院接受手术。事情发生后立刻在互联网上大范围扩散，网民将孙中界事件与张晖事件相联系，使对上海“钓鱼执法”的讨论迅速升温。天涯社区设立了专题页面讨论此事，其中主帖《上海又现“钓鱼执法”，18岁司机愤而断指以示清白！》的阅读量短时间内达34.6万人次，跟帖4200余条。另有大量网民借此事件对执法部门进行嘲讽和谩骂，网上不满情绪迅速增多。张晖在接受媒体采访时表示，他在向有关部门投诉闵行区交通行政执法大队的做法时，得到了“他（指搭车者）胃疼关你什么事”的回答，结果“他胃疼关你什么事”立刻在网上流传，成为网民讽刺执法部门的用语。

随后，各地媒体较大规模的介入事件，迅速扩大了“钓鱼执法”在全社会的影响。中央媒体及北京、河南、广东等地媒体纷纷赶至上海采访，刊发了大量报道和评论，使“钓鱼执法”事件很快演变为全国甚至海外关注的焦点。《中国青年报》10月16日刊登调查性报道《上海闵行区交通行政执法队设诱饵查黑车 两年罚款5000万》称几年来上海一些市郊城市交通行政执法大队一直存在这种执法方式。《人民日报》10月19日发表评论《钓鱼式执法，危害猛于虎》（被网络转载122次），中央电视台《经济半小时》栏目曝光整顿黑车中疑存在“职业拦车群体”。一些都市报还通过深入采访，挖掘出其他“钓鱼”案例。媒体一方面报道事件进展，调查事件真相，另一方面邀请专家学者对事件进行解读。人民网强国论坛邀请中国政法大学副校长马怀德教授对“钓鱼执法”发表看法，《检察日报》邀请中国人民大学法学院教授杨建顺分析“钓鱼执法”发生的原因和解决对策。传统主流媒体的强力介入，与网络媒体形成共鸣，把舆论监督推向**，使“钓鱼执法”事件不断升温。

从这一阶段起，上海市委市政府高层意识到事件的重要性，积极开展危机公关，开始正面回应媒体。10月18日上海市委市政府通过媒体公开表明基本态度：既要坚决整治黑车，又要坚决文明执法；要求闵行一案依法受理，浦东一案组成专门调查组进行彻查。随后，浦东新区责成浦东新区城市管理行政执法局牵头进行调查，上海市交通执法总队参与核查工作。

（四）第三幕：调查结果出炉，事件再度升级

2009年10月20日，浦东新区城市管理行政执法局公布调查报告，称查获的孙中界涉嫌非法营运行为，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，取证手段并无不当，不存在所谓的“倒钩”执法问题。此结果引发了社会各界强烈批评，也使事件再次升级。央视新闻频道《新闻1+1》和经济频道《经济半小时》10月20日晚几乎同时对调查报告提出质疑。人民网推出网上调查“怎么看浦东新区说没‘钓鱼’执法”，网友所投5546票中96%的选“质疑，自查结果难信服”。

10月21日，上海浦东新区政府宣布重新组建一个包括人大代表、政协委员、律师、媒体代表、社区和企业代表在内的12人联合调查组，此次城管部门被排除在调查组之外，但调查组人员名单没有对外公布。对此，中央人民广播电台、中央电视台等中央媒体和《新京报》、《南方都市报》等都市类媒体都提出了质疑。《人民日报》10月22日再次发表评论《“钓鱼式执法”还需继续回应质疑》（被网络转载78次），期待新调查组能够真正化解群众的疑虑、满足人民对政府的期待。

从这一阶段起，上海市委市政府有关部门对相关舆情高度关注，注意迅速回应社会关注的焦点，及时向社会发布事件最新进展、通报信息。但是，为平息事态而简单草率做出的调查结论以及在调查主体和调查程序上存在的缺陷，已经损害了上海和浦东的形象，使政府的公信力再次受到伤害。

（五）第四幕：政府认错，事件降温

2009年10月25日，新华社发表的《勇于纠错 取信于民》这篇被网友认为最能代表上海市委态度的文章中披露，上海市委主要领导明确指出，要坚决取消不正当的执法方式，立即纠正这种执法错误。10月26日，上海就“钓鱼执法”事件召开新闻发布会。联合调查组公布了《关于“10·14”事件的调查报告》以及调查组人员名单，上海市浦东新区政府和闵行区政府分别为发生在本区内的“钓鱼执法”事件认错。上海市宣布将成立由分管副市长任组长的整顿交通营运市场秩序、规范交通行政执法行为专项工作组，开展全市规范交通行政执法行为大检查，杜绝不正当、不规范的行政执法行为。

2009年11月19日，“钓鱼执法”案在闵行区法院开庭审理。法官当庭宣判，被告闵行区交通执法大队在9月14日做出的行政处罚决定违法，张晖为自己讨回了公道，领回了罚款。

事件发展到这一阶段，由于上海市委市政府高度关注，使“钓鱼执法”事件得以彻查，执法部门承认自己的执法错误，政府勇于纠错的态度受到公众欢迎。新民网公布的一项民调结果显示，绝大多数上海市民对政府及时纠错、真诚道歉的行为表示满意，并坚决支持有关执法机关加大依法整治城乡结合部“黑车”力度的举措，不少市民还提出了综合治理“黑车”现象的建设性意见。另一方面，主流媒体发挥了积极的舆论引导作用，坚持正面引导，防止跟风炒作，舆论开始逐渐降温。

（六）落幕：政策出台，事件平息

事件平息后，上海市开始着手解决存在已久的基层执法人员不当执法行为。2009年11月上海市委书记俞正声在上海市委九次全会后首度回应“钓鱼执法”事件，认为错误在于“有奖举报制度不加限制地使用”，没有从法律的层面上认真地加以审核，评估一下这种制度会导致什么样的局面，也没有加以很多约束性的条件，所以导致了这种事情的发生。2010年6月上海市委副书记、市长韩正在全市规范和加强行政执法工作电视电话会议上提出要求：“要做好行政执法工作，最好的方法是进行案例的分析和案例的教育。从去年开始的一系列案例，如果进行反思，从中得出一些共同的认识，这些认识将是我们的财富。”“钓鱼执法”事件发生后，上海市主要领导的回应显示出党和政府对于“钓鱼执法”事件所暴露问题的态度，是政策出台的信号。

果然，距离“钓鱼执法”事件后8个月，2010年6月7日，上海市政府发布《上海市人民政府关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》和《上海市行政执法人员执法行为规范》，明文禁止“钓鱼执法”，并将切断“钓鱼执法”的源头。上海市政府法制办表示，2009年在整治非法营运中发生所谓的“钓鱼执法”事件，暴露出行政执法工作存在着薄弱环节，影响了整个政府的公信力和社会形象，需要对一线行政执法人员提出更明确、更具体的要求。《规范》明文禁止行政执法人员“钓鱼”执法行为：行政执法人员调查取证时，应当全面、客观、公正；不得以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段收集证据，不得伪造、隐匿证据；不得指派没有行政执法资格的人员进行调查取证；暂扣物品不得收保管费。在“钓鱼执法”事件在网络上渐渐平息后，上海市政府出台以规范性文件的形式出台公共政策，明令禁止“钓鱼执法”，至此上海“钓鱼执法”案尘埃落定。公民通过在互联网上的积极参与，形成了强大的网络民意，与传统媒体、专家学者一道对政府施加影响，为公共政策提出建议，最终促使公共政策以上述两个规范性文件的形式出台。可以说，没有公民的网络参与就无法使长期存在的“钓鱼执法”现象引发社会的广泛关注，更无法使其提上政府的政策议程，也就没有公共政策的最终出台，上海“钓鱼执法”成为公民网络参与公共政策议程设置的成功案例。

二、政策网络运行机制：民与官的博弈